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法治政府具有两个基本特征：第一，依法行政的政府；第二，依法尽职的政府。前者指的是政府要在法律规定的边界内按照法定程序履行职责，强调的是没有法律授权的事情政府不能做。后者指的是政府在法律授权范围内履职的“充分性”，强调的是对于所有法律赋予职能和事项，政府都应该尽心尽责地做好。两者相辅相成，不能偏废。

长期以来，各级地方政府在上述两个方面程度不同地存在着一些问题。在“依法行政”方面主要是管得过多过细、过杂过乱，超越了政府的职权范围，阻碍了市场活力和社会活力的充分发挥；在“依法尽职”方面主要是扯皮、推诿时有发生，政府的职责未能得到全面、充分地履行，来自社会的公共需求得不到及时和充分地回应。

新一届政府成立以来，将进一步转变政府职能、简政放权作为政府工作的头等大事，将推进行政审批制度改革作为简政放权的突破口。在中央政府职能改革方面已经采取了诸多改革举措，并将继续深化相关领域的改革。不少地方也发挥主动性和创造性，在重新界定政府权力边界、简政放权和推进行政审批制度改革方面积极探索，创造出了许多有益的经验。总体而言，在法治政府建设中，建设“依法行政”得到了较为广泛的重视。然而在“依法尽职”方面，虽然中央和国务院一再予以强调，一些地方仍然存在着较大的问题。

实现“依法行政”，关键在于每个行政主体的自觉；而要做到“依法尽职”则复杂得多。因为行政是一个过程，通常涉及多个环节、多个部门，只要其中有一个环节、一个部门没有做到充分履职，整个行政进程就会受阻，来自社会的公共需求就无法得到及时和充分地回应。因此，依法尽职有赖于政府行政系统整体行动力的提升。

地方政府行政系统每时每刻近距离地面对社会公众直接履行政府的社会管理和公共服务职能，其整体行动力无疑更加应该予以关注。当前影响地方政府行政系统整体行动力的因素有很多，其中极为重要且尚未引起充分关注的因素是政府和政府工作部门的关系。

在日常社会生活中，不少人将政府和政府的工作部门混为一谈。其实，政府和政府的工作部门（以下简称“部门”）虽然同属于政府行政系统，却不是同一个概念。政府是一国或一级地方执掌行政权的机构。政府组成人数少、单靠政府组成人员无法全面有效地行使行政权力、履行行政职能，因此需要设置数量不等的工作部门、授权其履行部分政府职能，这些机构又被称为“职能部门”。即便如此，这些机构也只是“部门”，而非“政府”。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称“地方组织法”）对此有着明确的规定。

以县级以上地方政府为例，地方组织法第56条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。”第62条规定，地方各级人民政府实行首长负责制，地方政府首长主持地方人民政府的工作。第59条详细列举了县级以上的地方各级人民政府行使的职权。第64条规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。第59条规定，地方政府领导所属各工作部门的工作。由这些规定可以清楚地看出，政府和政府所属工作部门是两个完全不同的概念；在一级地方，地方行政权归地方政府，地方政府的工作部门只是根据地方政府的授权行使某一方面的行政职能。换言之，那些按照法律规定应该由地方政府处置、而地方政府又没有授权给所属工作部门处置的事项，仍然属于地方政府的职责范围。

目前在地方政府与其工作部门的关系方面，很多地方存在着“部门实、政府虚”的状况。即：政府化身为各个部门主持相应的行政事务、直接面对行政当事人；当遇到跨部门的、或者不属于现有任何部门权限范围的事项时，涉事部门不及时向上级（即政府）报告，而往往敷衍当事人，或者推给其他部门，出现所谓的部门之间“相互推诿扯皮”的现象；对于行政当事人来说，他们找得到“部门”，却找不到“政府”；那些部门解决不了、需要由政府层面予以解决的问题，难以进入政府的议事日程。下面的事例有助于人们理解“部门强、政府虚”的问题：

某地一对老夫妻居住的房屋漏水，夫妻俩历时六年半，报修了121次，问题依然没有得到解决。原因在于这对老夫妻的房屋漏水问题是个“疑难杂症”，横跨多个政府工作部门的权限，没有一个部门能够单独解决此事，需要政府出面进行协调、决策才可能解决。虽说部门之间的协调会开过多次，但是六年半间却没有一个部门将此事上报给真正拥有指挥、协调和决策权的政府；老夫妻的诉求也无法透过“部门”的过滤网进入到政府议程中。直到后来被媒体曝光、在上级政府部门的督促下，有关方面召集包括多个相关政府工作部门以及物业、居委会等在内的14家单位开会，才解决了问题。就此案例所涉及的事项而言，六年半间，这对老夫妻面对的就是“部门实、政府虚”的状态，对他们而言，通过正常途径能够找得到的只是“部门”，不是“政府”，而糟糕的是，他们所要解决的属于“疑难杂症”，超越了部门的职权范围，没有“政府”的决策根本解决不了。

“部门实、政府虚”导致的另一个结果是各种各样的“领导小组”和“联席会议”林立。在一些地方，由于政府较少地作为掌握行政权的主体积极地应对各种行政需求，而是较多地置身于后台而让部门充当行政的主角，结果导致诸多跨部门的或者新出现的、事先未确定主管部门的事务无人协调和管理。在有些情况下，为了应对这一问题，政府召集有关部门组成跨部门的领导小组和联席会议。由于这类领导小组和联席会议多围绕具体的跨部门或者新出现的工作事项设立，随着社会公共需求数量的增加和需求结构的复杂化，其数量不断增加。某一省厅领导坦言，自己都不知道自己是多少个领导小组和联席会议的成员。其实，只要政府充分依法履行自身的领导、指挥和协调的功能，以此为核心提升行政系统的整体行动力，很多领导小组和联席会议就没有必要设置，因为其担负的协调功能本来就属于政府，政府完全可以通过政府日常召开的常务会议或者全体会议开展部门间的专项协调，或者自己直接进行决策，然后交由有关部门落实。

解决“部门强、政府虚”的问题，提升政府系统地整体行动力，应该从以下三方面着手：

第一，正确认识政府的属性，加强政府对部门以及跨部门事务的指挥、控制和协调。在我国，人民为了实现自己的利益和需求，通过法定程序产生各级人民代表大会，作为各级国家权力机关行使国家权力。为了更好地行使国家权力中的行政权力、高效能地为人民服务，经各级人民代表大会产生各级人民政府，作为国家行政机关行使行政权力。各级人民政府为了更好地履行宪法、法律赋予自己的职责，高效能地为人民服务，根据需要和精干的原则设立工作部门，依法授权其处理某一方面的工作，同时对这些工作部门进行指挥、控制和监督，由此构成整个政府行政系统。在政府行政系统中，政府是指挥者、控制者、监督者和协调者，负有全面履行法定行政职权的义务。不仅如此，国家权力机关首先通过对于政府的监督和控制来实现对于整个政府行政系统的监督和控制，并且进而实现人民对于政府行政系统的监督和控制。因此，政府负有指挥其所辖的行政系统整体良好运行并且不断提升运行效能的义务。为了充分履行上述义务，政府必须时刻强有力地指挥、控制和监督所属工作部门及其工作状况，并对其中出现的新的问题和跨部门事务及时进行协调或者由政府自身进行处置。

第二，正确认识政府职责以及政府和部门之间的分工，依法全面履行政府职责。有人认为，政府应该管大事，小事应该交由部门来处理。这种观点缺乏法律依据，并且是错误的。我国宪法、尤其是地方组织法中对于地方政府的职权有相当详细的列举，包括：执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；管理本行政区域内的经济、文化、卫生、环保、城乡建设等事业以及财政、民政、公安等行政工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民权利，等等。除了《治安管理处罚法》等极少数法律之外，我国的法律并没有将上述职权中的一部分直接赋予政府工作部门。我国法律规定，地方政府可以根据需要设置工作部门。工作部门是政府行政系统的组成部分，政府可以将自己的部分职权授权给部门行使，但是部门毕竟是在政府领导、指挥和监督下工作的下级机关，政府对于那些已经授权给部门的工作依然拥有指挥、监督之权；对于那些没有授权给部门或者超越特定部门权限的事务，只要其属于法定的政府职权范围，政府就仍然具有履职的义务，而不论其是“大”是“小”。

第三，完善制度建设，促进政府全面履职。我国《宪法》规定，国家机构实行民主集中制的原则（第3条）。《地方组织法》规定，各级地方政府实行首长负责制（第62条），同时规定，县级以上的地方各级人民政府会议分为全体会议和常务会议。政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定（第63条）。由此看来，首长负责和政府会议制度是我国地方政府运行的基本形式。但是在一些地方，政府会议次数过少（有的地方政府一年中常务会议和全体会议加起来只有12次），会期过短（通常会期为半天），会议主题限定为所谓的“大事”且这些主题大多早已确定，导致那些新出现的、跨部门的、亟待政府层面讨论决策的问题难以进入政府会议议程，政府会议的协调功能难以充分发挥。不仅如此，一些部门领导，出于对自己“仕途”的考虑，不及时、主动地将本部门工作中遇到的需要由上级（即政府）进行处理的问题提交给上级（政府）处理，而是采取推诿扯皮的态度，不是敷衍不办，就是推给其他部门，导致原本应该解决的问题长期进入不了政府议程，越积越多、越积越重，政府的公信力受到极大伤害。2013年3月20日国务院第一次会议通过的《国务院工作规则》就国务院全面正确履行政府职能问题作了较为详细的规定。其中包括，规定跨部门职权范围的事项由国务院制定行政法规、发布决定或命令，或由有关部门联合制定规章或规范性文件，部门联合制定的重要规章及规范性文件发布前须经国务院批准（第19条）；国务院常务会议一般每周召开一次，根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议（第37条）。各级地方政府应该根据地方的实际制定相应的政府工作规则，以便从制度上保证地方政府对于地方行政部门和行政事务的指挥、控制、监督和协调，促进地方政府全面履行职责。

总之，法治政府是依法全面尽职的政府，在目前情况下，只有突显地方政府在地方行政系统中的决定性地位，加强政府对其工作部门的指挥、控制、监督和协调，才能提升地方政府的整体行动力，进而树立起依法全面尽职的政府形象。

（臧志军，民革上海市委会理论工作委员会主任，复旦大学政治学系教授/责编　刘玉霞）